一些逐利性執法案件，最終導致企業停業、員工失業。（視覺中國/圖）
「在一些逐利性執法案件中，執法機關所採取的罰款、扣押、凍結財產的措施，直接切斷企業自身的資金運轉，最終導致企業停業、關閉和員工失業。個別地方通過刑事手段進行的逐利性執法，導致無辜民營企業家身陷囹圄、失去人身自由。結果就是辦理一起案件，垮掉一個企業，失業一批職工，造成了惡劣的社會影響。」全國政協委員、北京金台律師事務所主任皮劍龍在提案中寫道。
2024年全國兩會上，皮劍龍建議以辦案「收支」由中央統籌、完善立法等方式，遏制逐利性執法。
2023年，也有全國人大代表提議，為防止逐利性執法，通過修改法律或者作出立法解釋，將刑法第64條規定的「刑事案件的罰沒所得一律上繳國庫」中的「國庫」明確規定或解釋為「中央國庫」。
老問題，新現象
皮劍龍介紹，逐利性執法是指執法機關在執法過程中，出於對個人或部門利益的追求，採取的違背法律原則和公正原則的執法行為。具體表現為執法機關的亂收費亂罰款現象、辦案機關爭奪管轄權、違反法律規定異地抓捕、隨意關停企業、劃扣凍結資金、侵吞應當返還財產等。
「逐利性執法其實是個老問題，只不過當下又有一些新現象。」中國政法大學法治政府研究院教授楊偉東告訴南方周末記者，上世紀九十年代，制定行政處罰法的一個重要背景就是治理「三亂」——「亂攤派、亂收費、亂處罰」，「三亂」本質就是逐利性執法。
隨着社會進步和經濟發展，逐利性執法又呈現出新的樣態和形式。楊偉東認為，當下一些逐利性執法行為更加具備隱蔽性、反復性以及地域性。「我了解到，在交通領域，有部分地區存在『違法罰款年票』，即預先繳納一定的費用，包攬一年的違法罰款。這種『年票』有的採用傳統的紙質方式，但也有通過社交媒體聯絡繳費，且沒有任何收據憑證，不像過去起碼與相關人員或執法人員面對面，或者有相關的憑據。」
楊偉東還表示，近年來曝光的違法執法案件比較多，一方面因為逐利性執法問題具有長期性和反復性，但也可能與一些地方的經濟環境有一定關聯。
2021年，國務院通報了河北霸州的逐利性執法問題。該地違規將非稅收入與徵收單位支出掛鈎，並將非稅收入納入領導幹部績效考核，以多種名義向轄區的中小微企業和個體工商戶進行集中罰款、攤派、收費，引起企業和群眾強烈不滿。
楊偉東總結，從執法主體來說，逐利性執法主要有三種類型，一種是執法人員的個人逐利執法，表現為執法人員個體的腐敗；一種是鏈條式逐利性執法，比如交通領域的「違法罰款年票」；一種是地域性逐利性執法，某一行政區域為了逐利採取保護本地企業、限制或阻礙異地企業在本地發展，以及某一級政府從上而下下達非稅收入指標等，這是一種群體式逐利性執法。
多位法學界人士認為，逐利性執法問題的產生，與地方政府未能完全貫徹中央的「收支兩條線」有關。
據了解，上世紀九十年代，國務院提出財政「收支兩條線管理」，要求具有執收執罰職能的單位，根據國家法律、法規和規章收取的行政事業性收費（含政府性基金）和罰沒收入，實行收入與支出兩條線管理。
但在實際運行中，執法機關的經費主要來源於地方財政預算撥付和上級機關轉移支付，其中地方財政預算撥付是基礎來源。皮劍龍表示，罰沒所得作為一項非稅收入上繳至地方財政後，地方政府往往會將罰沒所得返還給辦案機關作為執法經費，這會進一步刺激逐利性執法。
中華全國律師協會刑事專業委員會顧問田文昌撰文指出，經濟犯罪案件中趨利性執法現象最集中的問題，就是涉案財產與辦案經費直接掛鈎和執法機關的辦案經費受地方財政制約。這種政策是導致有關單位在辦案當中為了解決經費不足，或者為了增加經費、獎金等而不擇手段的根本原因。
全國政協委員、北京金台律師事務所主任皮劍龍。（受訪者/圖）
「違法違規的心理壓力較小」
逐利性執法幾乎影響着所有執法對象，其中包括普通公眾、街頭巷尾的小商小販、個體工商戶，以及作為國民經濟重要組成部分的民營企業。
「逐利性執法對個體的影響沒有對民營企業那麼大，針對民企的不僅有罰款，還有扣押、凍結等，范圍更廣，危害最大，企業主往往苦不堪言，主要危及他們的財產權和人身權。」皮劍龍對南方周末記者說。作為律師的皮劍龍主要代理經濟領域案件，對企業的一線情況有較為深入的了解。
田文昌表示，長期以來，經濟犯罪案件中趨利性執法現象嚴重、普遍、原因復雜、屢禁不止。這種現象不僅會影響司法公正，而且會污染司法環境。
在認同逐利性執法對民營企業危害性的同時，楊偉東提醒，以某一級政府為主體的區域性的逐利性執法，其影響也不容小覷。「這種情況下，因為執法所得沒有直接惠及個人，執法者往往不會覺得自己行為失當，違法違規的心理壓力也比較小。」
楊偉東以河北霸州攤派的指標性非稅收入為例，這類做法涉及的對象包括各類企業、個體工商戶等，主體多，領域廣，影響大。「針對單一企業的逐利性執法，可能會導致企業的關停或者影響核心成員的人身權，但范圍畢竟有限。而指標性的攤派，雖然對單個企業影響不大，但波及范圍更廣，影響也更為惡劣。」
2024年2月，《國務院關於進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見》公開發布。（視覺中國/圖）
「中央統籌」是良策？
在解決方案上，皮劍龍建議，應當從完善立法明令禁止逐利性執法、執法過程中罰沒所得全部依法上繳中央財政、執法辦案經費由中央財政統一調撥、完善監督問責機制等方面共同發力，以堅決遏制逐利性執法。
田文昌也支持「一定要做到所有涉案財產上繳中央財政」，以及「辦案經費應當由中央財政統一調撥」。
楊偉東則有不同看法。「我個人認為，不管是所得上繳中央，還是經費由中央調配，雖然有一定的作用，但操作起來難度較大，而且可能不一定是從根本上遏制逐利性執法的辦法。」
楊偉東分析，考慮到中國幅員遼闊，各個行政區域差異性較大，且不同系統不同領域的行政執法經費差異性也較大，中央統籌調撥的難度較大，從目前看很難具備可操作性；執法所得的財產收入統一上交中央財政，除了可能影響地方執法積極性和再配置給地方的復雜性外，也很難避免「上有政策下有對策」，滋生謊報、瞞報等問題。
楊偉東認為，從根本上遏制逐利性執法需要多元機制共同發力，既要有一些制度和規范性文件有針對性地處理和解決眼下突出的問題，也要有系統性的頂層設計，長遠、深層地解決逐利性執法問題產生發生的體制機制問題。
近年來，國務院辦公廳以及公安部也陸續頒布了多個政策性文件，除了在文件中明令禁止逐利性執法，還針對社會關注的較高的具體問題做了針對性規定。
比如2021年發布的公安機關禁止逐利執法「七項規定」，2022年「國務院辦公廳關於進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見」，2023年「提升行政執法質量三年行動計劃（2023—2025年）」，以及2024年初「國務院關於進一步規范和監督罰款設定與實施的指導意見」。各地方政府應文件要求，也在開展一系列自查行動。
「這些文件的出台，意味着從中央政府層面已經開始重視逐利性執法問題並在着手解決當中，這是一種積極的態度和信號。再加上代表委員的重視，社會公眾自下而上的反饋以及媒體的監督，這些都有助於遏制逐利性執法問題。」楊偉東說。
南方周末記者 吳小飛
責編 譚暢